02.04.2012
[] Die Preise für Photovoltaik-Anlagen sind in den vergangenen Jahren stark gesunken. Im Jahr 2011 sind Anlagen zur Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie mit ca. 7500 MW Leistung in Betrieb genommen wurden. Dieser Zubau wurde durch die absehbare Absenkung der Vergütung um 15 Prozent zum 01. Januar 2012 verstärkt, da die sich deutlich vor dem Jahreswechsel abzeichnende Höhe der Absenkung erhebliche Vorzieheffekte zum Ende des Jahres 2011 bewirkte (im Dezember 2011 soll es in einer „Jahresabschlussralley“ allein zur Inbetriebnahme von 3000 MW gekommen sein). Die Politik sieht sich vor der Herausforderung, die Kosten der EEG-Umlage zu begrenzen, um die Stromverbraucher nicht zu stark zu belasten (Stromkunden zahlten 2011 über die EEG-Umlage ca. 7 Mrd. Euro an die Eigentümer von Solaranlagen), gleichzeitig aber den Ausbau der Erneuerbaren Energien weiterhin zu fördern und zudem Rahmenbedingungen zu setzen, damit die unter starkem Druck stehende deutsche Photovoltaik-Industrie auf dem deutschen wie auf dem Weltmarkt bestehen kann.
Vor diesem Hintergrund haben sich Wirtschaftsminister Philipp Rösler und Umweltminister Norbert Röttgen nach wochenlangen Verhandlungen auf weitere Kürzungen der Vergütung für Strom aus Solaranlagen nach § 32 EEG geeinigt. Am 23. Februar 2012 wurde der Kompromiss beider Ressorts über die Änderungen EEG zusammen mit der gemeinsamen Position der Bundesregierung zur EU-Energieeffizienzrichtlinie und den Energiesparpläne der Europäischen Kommission in einem „Ergebnispapier EU-Effizienzrichtlinie und Erneuerbare-Energien-Gesetz“ vorgestellt. Der Einigung war – wie in anderen Bereichen der Energiepolitik – eine Auseinandersetzung des Umwelt- und des Wirtschaftsministeriums über energiepolitische Grundsatzfragen vorausgegangen.
Am 06. März 2012 haben dann die Bundestags-Fraktionen der CDU/CSU und FDP den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Rechtsrahmens für Strom aus solarer Strahlungsenergie und zu weiteren Änderungen im Recht der erneuerbaren Energien vorgelegt (1. Entwurf). Der Bundestag hat den Gesetzesentwurf am 09. März 2012 in 1. Lesung diskutiert (BT Drs. 17/8877). Am 21. März 2012 fand eine öffentliche Anhörung im Umweltausschuss des Bundestages statt. In der Folge verständigten sich die Koalitionsfraktionen am 26. März 2012 auf Änderungen am EEG Entwurf. Am 29. März 2012 soll der Bundestag den Gesetzentwurf in 2. und 3. Lesung abschließend beraten. Der Bundesrat soll sich voraussichtlich am 11. Mai 2012 mit dem Gesetz befassen.
Überblick über die beabsichtigten Änderungen
1.
Absenkung der EEG Vergütung: Um den künftigen Zubau zurückzuführen, wird eine deutliche Einmalabsenkung der Vergütungshöhe für neue Anlagen vorgenommen. Mit der Absenkung der Vergütung soll eine Anpassung an die gesunkenen Marktpreise erfolgen (Vgl. dazu die weiterführenden Ausführungen unter III).
2.
§ 32 EEG n.F. unterscheidet künftig nur noch zwischen drei Kategorien von Solaranlagen: Dachanlagen bis 10 kW, Dachanlagen bis 1000 kW, Anlagen von 1000 kW bis 10 MW (Dach wie Freiflächen), Für Anlagen über 10 MW gibt es keine Förderung mehr.Die Sonderregelungen in gegenwärtigen § 33 EEG über die Vergütung für solare Strahlungsenergie in, an oder auf Gebäuden werden gestrichen und in § 32 Bas. 2 EEG n.F. überführt. § 33 EEG n.F. enthält künftig die Regelungen zum sog. Marktintegrationsmodell. Dachanlagen auf neu errichteten Nichtwohngebäuden im Außenbereich ohne weitere landwirtschaftliche Funktion sollen künftig die Vergütung nach dem Tarif für Freiflächen erhalten. Anlagen auf Konversionsflächen erhalten künftig die gleiche Vergütung wie Anlagen auf anderen vergütungsfähigen Flächenarten. Mit beiden Änderungen soll Mitnahmeeffekten entgegengewirkt werden.
3.
Im 1. Entwurf sollte, was zuvor als „atmender Deckel“ bezeichnet wurde, unter dem Begriff „Zielkorridor“ fortgesetzt werden. Nach der Verständigung der Koalitionsfraktionen vom 26. März 2012 wird nun doch an der bestehenden Regelung festgehalten: Auf eine Über- oder Unterschreitung einer Zubauleistung von 2.500 bis 3.500 Megawatt pro Jahr wird nach § 64h Abs. 2 Nr. 1 EEG n.F mit höheren oder niedrigeren Abschlägen reagiert. Danach wird das Ziel gemäß § 64h Abs. 2 Nr. 2 bis Nr. 5 EEG n.F um 400 MW pro Jahr abgesenkt und wird dann mit 1.400 MW fortgeführt. Bis zum Jahr 2020 umfasst dieser Ausbaukorridor somit in der Summe 18,2 GW. Der bisherige Ausbaukorridor lag konstant bei 3 GW jährlich oder circa 27 GW bis 2020.
4.
§ 64h EEG der Fassung des 1. Entwurfs enthielt eine „Verordnungsermächtigung zur zeitlich beschränkten Anpassung der Vergütung für Strom aus solarer Strahlungsenergie an die Marktentwicklung“. Über diese Verordnungsermächtigung soll die Vergütung bei Über- oder Unterschreitung des Zubaukorridors zeitnahe nachgesteuert werden, die Verordnung soll vom Bundesumweltministerium im Einvernehmen mit dem Bundeswirtschaftsministerium erlassen werden. Diese Verordnung wurde nach der Verständigung der Koalitionsfraktionen vom 26. März 2012 gestrichen.
5.
Um Photovoltaik-Anlagen stärker an den Markt heranzuführen, soll künftig nur noch ein bestimmter Prozentsatz der in der Anlage produzierten Strommenge förderfähig sein. Der Bonus für den Eigenverbrauch im aktuellen EEG entfällt vollständig: Bei neu installierten Kleinanlagen werden nur noch 80 Prozent, bei mittleren und großen Anlagen noch bis zu 90 Prozent der erzeugten Strommenge vergütet. Die nicht vergüteten Strommengen können entweder selbst verbraucht oder auf dem Markt verkauft werden („Marktintegrationsmodell“). § 64g EEG § 64h EEG der Fassung des 1. Entwurfs enthielt eine „Verordnungsermächtigung zur näheren Ausgestaltung und Ausweitung des Marktintegrationsmodells“. Diese Verordnung wurde nach der Verständigung der Koalitionsfraktionen vom 26. März 2012 ebenfalls gestrichen. Anlagen über 1 MW sollen der Direktvermarktungsanforderung nicht unterliegen. Mit dem Marktintegrationsmodell soll ein Anreiz für eine wirtschaftliche Nutzung außerhalb der EEG Vergütung gesetzt werden, das Modell soll ab dem 1. Januar 2013 für alle Anlagen gelten, die ab dem 30. Juni 2012 in Betrieb gehen. Für Freiflächenanlagen wurde die Übergangsfrist auf den 30. September 2012 verlängert.
6.
Neudefinition des Begriffs der „Inbetriebnahme“ in § 3 Nr. 5 EEG n.F. Der Begriff der Inbetriebnahme bei Solaranlagen wird enger gefasst: Die technische Betriebsbereitschaft setzt voraus, dass die Anlage fest an dem für den dauerhaften Betrieb vorgesehenen Ort und dauerhaft mit dem für die Erzeugung von Wechselstrom erforderlichen Zubehör installiert wurde. Zukünftig reicht es also nicht mehr aus, dass ein Modul Strom erzeugt hat. Die neuen Anforderungen führen dazu, dass es künftig nicht mehr möglich ist, in kurzer Zeit sehr viele Anlagen in Betrieb zu nehmen, weil deutlich mehr Arbeitsaufwand erforderlich ist, um die Inbetriebnahme nach dem EEG tatsächlich zu bewirken.
7.
Stromspeicher werden gemäß § 37 Abs. 4 EEG vollständig von der Zahlung der EEG Umlage befreit. Zudem soll die Bundesregierung eine deutliche Verbesserung der Förderung von Energiespeichern herbeiführen.
Die Kürzung der Vergütungssätze
Mit der Kürzung der Vergütung für Strom aus Strom aus Solaranlagen nach § 32 EEG n.F. soll einem weiterhin starken Zubau, wie er in den Jahren 2010 und 2011 und auch nach der Novellierung zum Jahreswechsel 2012 in den ersten 2 Monaten zu beobachten war, entgegengewirkt werden. Die erneute Änderung des EEG will einen Abbau der Überförderung von Photovoltaikanlangen unterstützen: Durch den technischen Fortschritt, eine Optimierung in der Anlagenproduktion, den verstärkten Wettbewerb zwischen den Anbietern seien – so die Gesetzesbegründung – die Kosten für die Anlagen gesunken.
Die hierdurch bewirkte starke Reduzierung des Endkundenpreises für die Anlagen erfolge schneller als die Vergütungsabsenkungen, so dass die Anlagen gegenwärtig durch das EEG überfördert würden (BT Drs. 17/8877, S. 24). Die genaue Veränderung der Vergütungssätze in der beabsichtigten Änderung erfolgt je nach Spitzen-Leistung der Anlage:
Anlagen mit einer Leistung bis 10 kW werden zukünftig mit 19,5 Cent pro installierter kWh gefördert, was einer Kürzung um 20,2 Prozent entspricht. Anlagen zwischen 10 und 1.000 kW werden mit 16,5 Cent pro installierter kWh gefördert, was einer Kürzung zwischen 24,9 und 29 Prozent entspricht. Anlagen über 1.000 kW bis 10 MW werden mit 13,5 pro installierter kWh gefördert, was einer Kürzung von 26,4 Prozent entspricht.Die kontinuierliche Vergütungsdegression wird in § 20a EEG n.F. neu geregelt: Ab dem 01. Mai 2012 soll eine feste monatliche Absenkung als „kontinuierliche Vergütungsdegression“ in Höhe 1 Prozent pro Monat dazu führen, dass Vorzieheffekte verhindert werden. „Jahresendrallyes“ sollen künftig vermieden werden. Die Kürzungen sollen für alle Anlangen gelten, die ab dem 01. April 2012 in Betrieb genommen werden. Die Übergangsregelungen in § 66 EEG n.F. enthalten entsprechende Anpassungen an die neue Gesetzeslage.
Fazit
Was schon für die Änderung des EEG im Juni 2011 galt, gilt auch und erst recht für die Änderung des EEG im April 2012: Die Zeitabstände, in denen das EEG novelliert wird, werden immer kürzer. Nachdem das EEG zuletzt zum 01. Januar 2012 geändert wurde, sollen die hier dargestellten Änderungen in Teilen, insbesondere aber die gekürzte Vergütung für die Photovoltaikanlangen, zum 01. April 2012 in Kraft treten. Während die Gerichte noch Auseinandersetzungen zum im Jahr 2006 geänderten EEG aufarbeiten, ist der Gesetzgeber mittlerweile schon vier Gesetzesnovellen weiter: EEG 2009, EEG 2011, EEG 2012 Teil 1 und nunmehr EEG 2012 Teil 2. Die von abweichenden Regelungen der Gesetzesnovellen müssen nebeneinander angewendet werden, was die rechtlichen Grundlagen der Nutzung und Förderung von Erneuerbaren Energien nicht gerade übersichtlicher macht.
Nach dem in der letzten EEG-Änderung das Marktprämienmodell für die Direktvermarktung eingeführt worden ist, wird nun ein Marktintegrationsmodell für Photovoltaik-Anlagen eingeführt, um insbesondere die Förderung dieser Anlagen stärker an den Markt heranzuführen. Das Marktintegrationsmodell ist insbesondere für große Anlagen interessant, bei sog. Hausanlagen können die Eigentümer den nicht förderfähigen Strom selbst verbrauchen. Der Anreiz, die über den förderfähigen Prozentsatz hinausgehende produzierte Strommenge selbst zu verbrauchen oder direkt zu vermarkten, ist zu begrüßen. Wie das Marktintegrationsmodell tatsächlich wirken wird, muss die Praxis zeigen.
Wichtig für die Akzeptanz der Erneuerbaren Energien im Allgemeinen ist, dass durch den Wegfall des Eigenverbrauchsbonus die EEG-Umlage entlastet wird. Die Entlastung der EEG-Umlage ist auch das primäre Ziel der erneuten Kürzung der Vergütung für Photovoltaik-Anlagen.
Die Höhe der Vergütung für Photovoltaik-Anlagen ist primär eine politische Entscheidung. Rechtlich stellen sich bei der vorliegenden EEG-Änderung vor allem zwei Fragen. Zum einen: Ist es verfassungsrechtlich zulässig, dass sowohl die Neufassung des Inbetriebnahmebegriffs als auch die geänderten Regelungen zur Vergütung bereits zum 01. April 2012 und damit vor dem förmlichen Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens in Kraft treten? Die Gesetzesbegründung bejaht die Rückwirkung, weil die Schutzbedürftigkeit der betroffenen Anlagenbetreiber hinter das Interesse der Gesamtheit der Stromverbraucher vor einer übermäßigen und nicht erforderlichen Belastung durch die EEG-Umlage zurücktrete (BT Drs. 17/8877, S. 34 ff.).
Die Verordnungen, mit denen das Marktintegrationsmodell auf andere erneuerbare Energien übertragen werden sollte, ist nach der Verständigung der Koalitionsfraktionen vom 26. März 2012 ebenso wie die Verordnungsermächtigung zur zeitnahen Nachsteuerung bei Über- oder Unterschreitung des Zubaukorridors gestrichen worden. Angesichts der Entscheidung des BGH vom 22. Juli 2011 und 28. Oktober 2011, in denen die Regelungen in der Anreizregulierungverordnung über den generellen sektoralen Produktivitätsfaktor zunächst für verfassungswidrig erklärt wurden, war die rechtliche Zulässigkeit der Rechtsverordnungen auch eher fraglich.
Ungeachtet dessen bleibt abzuwarten, wie sich Bundesumweltministerium und Bundeswirtschaftsministerium über die nächste Kürzung der Vergütung einigen werden. Auch wenn dies nun nicht mehr auf dem Verordnungswege möglich sein dürfte, ist der nächste Ressortstreit vorprogrammiert.
Dr. Liane Thau und Dr. Julian Asmus Nebel
