Zwischen der Europäischen Kommission und chinesischen Behörden zeichnet sich ein Konflikt ab, der für grenzüberschreitende M&A-Transaktionen erheblich an praktischer Bedeutung gewinnen dürfte. Im Zentrum steht die Frage, ob und wie chinesische Investoren europäische Informationsanforderungen erfüllen können, ohne dabei gegen chinesisches Recht zu verstoßen. Dieses Spannungsverhältnis wird derzeit in besonderer Weise am Beispiel der Übernahme der CECONOMY AG, Mutterkonzern von MediaMarkt und Saturn, durch das chinesische E-Commerce Unternehmen JD.com, Inc. mit einem Transaktionsvolumen von rund 2,5 Milliarden US-Dollar deutlich.
Hintergrund
Die EU-Verordnung 2022/2560 (Foreign Subsidies Regulation, „FSR“) gilt seit Juli 2023 und verfolgt das Ziel, den Binnenmarkt vor Wettbewerbsverzerrungen, die auf Subventionen aus Drittstaaten zurückgehen, zu schützen. Hierfür verfügt die Europäische Kommission über weitreichende Ermittlungsbefugnisse. Nach Art. 13 Abs. 2 FSR kann sie von untersuchten Unternehmen sämtliche für die Untersuchung erforderlichen Informationen verlangen. Die Ermittlungsbefugnisse können dabei auch Informationen betreffen, die außerhalb der Union liegen. Art. 15 FSR ermöglicht unter bestimmten Voraussetzungen zudem Inspektionen in Drittstaaten, sofern der betreffende Staat unterrichtet wurde und keine Einwände erhebt.
Am 28. Mai 2026 leitete die Kommission im Rahmen der geplanten Übernahme von CECONOMY durch JD.com eine eingehende FSR-Untersuchung gegen den chinesischen Erwerber ein. Geprüft werden unter anderem mögliche Vorzugsfinanzierungen, steuerliche Vergünstigungen, Zuschüsse und sonstige finanzielle Zuwendungen aus China sowie deren mögliche Auswirkungen auf den Wettbewerb im EU-Binnenmarkt. Die hierfür maßgeblichen Informationen können bei chinesischen Mutter- und Konzerngesellschaften, Finanzinstituten oder staatlichen Stellen liegen. An der Verfügbarkeit eben dieser Informationen setzt nun ein neues chinesisches Regelwerk an.
Chinas Antwort: Dekret Nr. 835
Am 27. März 2026 beschloss der Staatsrat (State Council) der VR China das Dekret Nr. 835, die Regulations of the People’s Republic of China on Countering the Inappropriate Extraterritorial Jurisdiction of Foreign Countries (chinesisch: 中华人民共和国反外国不当域外管辖条例), das am 7. April 2026 in Kraft trat. Rechtlich handelt es sich um eine Verwaltungsverordnung des Staatsrats (administrative regulation). Mit der Verordnung wird ein eigenständiger Mechanismus geschaffen, um gegen aus chinesischer Sicht unangemessene oder unzulässige extraterritoriale Rechtsanwendung und -durchsetzung ausländischer Staaten vorzugehen. Sie zielt darauf ab, die Souveränität sowie die Sicherheits- und Entwicklungsinteressen der Volksrepublik China gegenüber ausländischen Maßnahmen zu schützen, die nach chinesischer Rechtsauffassung gegen das Völkerrecht oder grundlegende Prinzipien der internationalen Beziehungen verstoßen.
Praktisch besonders relevant ist das im Dekret vorgesehene Verbot, als unzulässig eingestufte ausländische Maßnahmen umzusetzen oder bei deren Umsetzung mitzuwirken. Hierzu kann gem. Art. 13 Abs. 2 des Dekrets das Justizministerium eine sogenannte „Prohibition Order“ erlassen. Sie kann sich gegen Organisationen und Einzelpersonen richten und die Mitwirkung an einer ausländischen Maßnahme untersagen.
Ein Verstoß gegen die entsprechenden Vorgaben kann erhebliche Konsequenzen haben. Das Dekret sieht unter anderem Geldbußen sowie weitere Maßnahmen vor, die etwa öffentliche Aufträge, Import- und Exportgeschäfte oder den grenzüberschreitenden Datentransfer betreffen und unter Umständen auch eine strafrechtliche Dimension erreichen können.
Damit zeichnet sich ein rechtlicher Konflikt ab. Verlangt die FSR-Untersuchung die Übermittlung bestimmter Informationen, kann eine chinesische Maßnahme gerade die Mitwirkung an deren Beschaffung oder Weitergabe untersagen. Für betroffene Unternehmen kann dadurch eine Situation entstehen, in der die Erfüllung der Anforderungen der einen Rechtsordnung zu einem Verstoß gegen die andere führen kann.
Nuctech und JD.com: Vom Einzelfall zum Muster?
Dass dieses Spannungsfeld längst nicht mehr rein theoretischer Natur ist, zeigen die bislang einzigen beiden Fälle, in denen das Dekret im Zusammenhang mit FSR-Untersuchungen angewandt wurde. Im Mai 2026 beanstandete das chinesische Justizministerium gemeinsam mit dem Handelsministerium bestimmte Ermittlungsmaßnahmen der Europäischen Kommission im FSR-Verfahren gegen ein chinesisches Unternehmen für Sicherheitsausrüstung, Nuctech Company, Ltd, als „improper extraterritorial jurisdiction“ und untersagte die Informationsweitergabe.
Am 19. August 2026 folgte eine vergleichbare Erklärung im Zusammenhang mit dem FSR-Verfahren gegen JD.com im Rahmen der CECONOMY-Übernahme. Dabei kritisierten die chinesischen Behörden insbesondere die aus ihrer Sicht zu weitreichende Anforderung von Informationen über chinesische Unternehmen und Institutionen.
Bemerkenswert an der Reaktion der chinesischen Behörden ist, dass sich diese nicht gegen das FSR-Verfahren als solches richtet, sondern gegen bestimmte grenzüberschreitende Ermittlungsmaßnahmen der Kommission und die Mitwirkung chinesischer Organisationen daran. Der Erlass zweier Mitwirkungsuntersagungen, gestützt auf die verbindliche Rechtsgrundlage des Dekrets Nr. 835, innerhalb weniger Monate legt nahe, dass es sich nicht um einen Einzelfall oder eine politische Geste handelt. Vielmehr stellt die Anordnung von „Prohibition Orders“ eine neue Praxis der chinesischen Behörden gegenüber Auskunftsersuchen im Rahmen von FSR-Verfahren dar. Für das Verfahren der Kommission bleibt die Nichtkooperation gleichwohl nicht folgenlos, wie im folgenden Abschnitt näher dargestellt wird.
Folgen fehlender Kooperation nach der FSR
Liefert ein chinesisches Unternehmen die von der Kommission im Rahmen des FSR-Verfahrens verlangten Informationen nicht, unvollständig, verspätet oder unrichtig, sieht die Verordnung ein mehrstufiges Instrumentarium vor, das sowohl verfahrensrechtliche als auch finanzielle Konsequenzen umfasst.
Nach Art. 16 Abs. 1 FSR kann die Kommission ihre Entscheidung auf Grundlage der ihr verfügbaren Tatsachen (facts available) treffen, wenn das untersuchte Unternehmen oder der drittstaatliche Subventionsgeber unvollständige, unrichtige oder irreführende Informationen auf ein Auskunftsverlangen nach Art. 13 FSR liefert, die verlangten Informationen nicht fristgerecht bereitstellt, sich einer angeordneten Inspektion innerhalb oder außerhalb der Union widersetzt oder die Untersuchung auf sonstige Weise behindert.
Wurden der Kommission unrichtige oder irreführende Informationen übermittelt, bleiben diese bei der Entscheidung außer Betracht.
Legt ein Unternehmen, einschließlich eines unmittelbar oder mittelbar staatlich kontrollierten Unternehmens, die zur Feststellung eines Vorteils erforderlichen Informationen nicht vor, kann bereits das Vorliegen eines Vorteils vermutet werden.
Das Ergebnis des Verfahrens kann bei Anwendung der „facts available“-Regel für das Unternehmen ungünstiger ausfallen, als wenn es kooperiert hätte.
Unabhängig von der Anwendung der „facts available“-Regel kann die Kommission nach Art. 17 FSR gegen Unternehmen, die vorsätzlich oder fahrlässig unvollständige, unrichtige oder irreführende Informationen auf ein Auskunftsverlangen nach Art. 13 FSR liefern oder die Informationen nicht fristgerecht übermitteln, Geldbußen von bis zu 1 % des im vorangegangenen Geschäftsjahr erzielten Gesamtumsatzes verhängen. Zusätzlich können Zwangsgelder von bis zu 5 % des durchschnittlichen täglichen Gesamtumsatzes für jeden Tag des Verzugs verhängt werden, bis vollständige und zutreffende Informationen vorgelegt werden.
Stellt sich nachträglich heraus, dass eine bereits ergangene Entscheidung auf unvollständigen, unrichtigen oder irreführenden Informationen beruhte, kann die Kommission diese Entscheidung zudem nach Art. 18 FSR widerrufen und durch eine neue Entscheidung ersetzen.
Für die betroffenen chinesischen Unternehmen bedeutet dies im Ergebnis, dass eine unter Berufung auf Dekret Nr. 835 verweigerte Mitwirkung an der Informationsbeschaffung sie nicht vor einer negativen FSR-Entscheidung schützt. Im Gegenteil: Die Kommission kann in einem solchen Fall auf Grundlage der ihr vorliegenden, möglicherweise nur teilweisen oder aus anderen Quellen stammenden Informationen entscheiden. Damit geht das Risiko eines für das Unternehmen ungünstigeren Ausgangs und die Verhängung zusätzlicher Geldbußen oder Zwangsgelder einher, sofern die Nichtlieferung auf einem eigenständigen Auskunftsersuchen beruhte und vorsätzlich oder fahrlässig erfolgte.
Konsequenzen für Transaktionen mit China-Bezug
Für chinesische Investoren und ihre europäischen Transaktionspartner erwächst hieraus zunehmend ein „Conflict of Laws“. Wer einer europäischen Informationsanforderung nachkommt, kann damit gegen chinesische Vorgaben verstoßen. Hingegen riskiert derjenige, der die Kooperation verweigert, nachteilige Konsequenzen im FSR-Verfahren. Eine Vorgehensweise, die beiden Rechtsordnungen Rechnung trägt, ist nicht ohne Weiteres ersichtlich.
Umso wichtiger erscheint es bereits in der Frühphase einer Transaktion zu klären,
welche Informationen für eine mögliche eingehende Untersuchung im Rahmen des FSR-Verfahrens benötigt werden,
bei welchen Konzerngesellschaften, Finanzinstituten oder sonstigen Akteuren sich diese befinden, und
ob ihre Erhebung und Übermittlung nach den chinesischen Regelungen zulässig wäre.
Besondere Relevanz haben dabei Informationen zu staatlichen Finanzierungen, Darlehen, Garantien, Steuervergünstigungen und sonstigen finanziellen Zuwendungen. Gerade diese können für die Prüfung einer ausländischen Subvention nach Art. 3 FSR von zentraler Bedeutung sein und zugleich Gegenstand chinesischer Beschränkungen hinsichtlich ihrer Erhebung oder Weitergabe an die EU-Behörden werden.
Ausblick
Die weitere Entwicklung in den Verfahren gegen Nuctech und JD.com bleibt abzuwarten, doch machen diese Fälle deutlich, dass sich FSR-Verfahren bei China-Outbound-M&A nicht isoliert aus europäischer Perspektive betrachten lassen. Es entsteht ein zunehmend komplexes Zusammenspiel zwischen europäischen Informations- und Ermittlungsbefugnissen einerseits und chinesischen Abwehrmaßnahmen gegen extraterritoriale Rechtsdurchsetzung andererseits.
Für chinesische Unternehmen und ihre europäischen Transaktionspartner gewinnt damit die frühzeitige Identifikation möglicher Informationskonflikte maßgeblich an Bedeutung. Welche Informationen in China erhoben, verarbeitet und an die Europäische Kommission übermittelt werden können, sollte daher frühzeitig Bestandteil der Transaktionsplanung sein.
Für weitere Informationen stehen wir Ihnen jederzeit zur Verfügung – wir unterstützen und beraten Sie gern!
