Kaum ein verfassungsrechtliches Thema polarisiert derzeit so stark wie die Frage, ob Wohnungskonzerne in Berlin auf Grundlage von Art. 15 des Grundgesetzes (GG) vergesellschaftet werden können – und ob dies auch tatsächlich geschehen wird. Obwohl diese Rechtsnorm bisher noch nie angewandt wurde, steht sie nach dem erfolgreichen Volksentscheid der Initiative „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“ und den aktuellen politischen Entwicklungen im Mittelpunkt der Diskussion.
In der öffentlichen Debatte ist fälschlicherweise überwiegend von der „Enteignung“ Berliner Wohnungskonzerne die Rede. Rechtlich geht es jedoch um die Vergesellschaftung nach Art. 15 GG, die nur unter Einhaltung hoher Anforderungen die strukturelle Überführung ganzer Wirtschaftsbereiche in Gemeineigentum oder Gemeinwirtschaft ermöglicht.
Für Wohnungsunternehmen, Investoren und Finanzierer wirft das Vorhaben gleichwohl grundlegende Fragen auf: Welche Unternehmen wären betroffen? Wie würde eine Entschädigung bemessen? Und welche Möglichkeiten hätte der Bund, ein solches Landesvorhaben einzuschränken? Das vorliegende Legal Update gibt einen kompakten Überblick über die Hintergründe, den aktuellen Stand und die zentralen rechtlichen Weichenstellungen.
Das Wichtigste auf einen Blick
Ausgangspunkt der Debatte ist der Berliner Volksentscheid von 2021, der den Senat zur Erarbeitung eines Gesetzes zur Vergesellschaftung auffordert, rechtlich aber nicht zum Erlass verpflichtet. Das Abgeordnetenhaus hat im März 2026 lediglich ein Rahmengesetz verabschiedet, das jedoch noch keine Regelungen für die Vergesellschaftung enthält. Die Erarbeitung des konkreten Gesetzesentwurfes bleibt daher einer zukünftigen Landesregierung vorbehalten.
Nach den derzeit diskutierten Eckpunkten wären privatwirtschaftliche Unternehmen mit jeweils mehr als 3.000 Wohnungen im Land Berlin betroffen.
Einer Umsetzung stehen erhebliche verfassungsrechtliche Hürden entgegen – von der Verhältnismäßigkeit des Gesetzes und einer Entschädigungsbemessung bis hin zu einer möglichen Sperrwirkung durch ein Bundesgesetz.
Betroffenen Unternehmen und Banken stünden zudem verschiedene Rechtsschutzmöglichkeiten offen, einschließlich Verfassungsbeschwerde, abstrakter Normenkontrolle und vorläufigem Rechtsschutz. Die zahlreichen ungeklärten Rechtsfragen dürften letztlich erst durch das Bundesverfassungsgericht abschließend geklärt werden.
Einführung und Historie
Volksentscheid im Jahr 2021
Im September 2021 stimmte eine Mehrheit der an der Abstimmung teilnehmenden Berliner Wähler im Volksentscheid der Initiative „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“ dafür, dass der Senat ein Gesetz zur Vergesellschaftung großer privater Wohnungsunternehmen nach Art. 15 GG erarbeiten soll.
Gegenstand des Volksentscheids war kein fertiger Gesetzentwurf, sondern ein Beschlussentwurf, mit dem der Senat aufgefordert wurde, einen solchen Gesetzentwurf auszuarbeiten. Wesentliche Eckpunkte dieses Beschlusses waren:
„[…] alle Maßnahmen einzuleiten, die zur Überführung von Immobilien sowie Grund und Boden in Gemeineigentum zum Zwecke der Vergesellschaftung nach Art. 15 des Grundgesetzes erforderlich sind. Dies soll für Wohnimmobilien in Berlin sowie die Grundstücke, auf denen sie errichtet sind, gelten […].
[…] Als Schwelle für die Vergesellschaftungsreife schlagen wir einen Umfang von 3.000 Wohnungen pro Unternehmen vor. […]
Die Höhe der Entschädigung ist nach Sinn und Zweck des Art. 15 des Grundgesetzes deutlich unterhalb des Verkehrswertes anzusetzen.“ [1]
Vom Volksentscheid zum Rahmengesetz
Der damalige Volksentscheid betraf einen vorgelegten Beschlussentwurf, nicht einen Gesetzentwurf. Art. 62 Abs. 5 der Berliner Verfassung sieht eine unmittelbare Ausfertigung und Verkündung jedoch nur für im Volksentscheid beschlossene Gesetze vor. Aufgrund der Vorlage eines Beschlussentwurfes erfolgte keine Erarbeitung eines Gesetzentwurfes durch den Berliner Senat.[2] Stattdessen verabschiedete das Abgeordnetenhaus am 18. März 2026 ein sogenanntes Rahmengesetz zur Regelung grundsätzlicher Fragen im Zusammenhang mit der Ausübung der Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin nach Art. 15 GG, das ab 2028 gelten soll.[3] Dieses Rahmengesetz ordnet selbst keine Vergesellschaftung an. Es stellt vielmehr klar, dass hierfür ein gesondertes Gesetz erforderlich wäre, das verhältnismäßig sein (§ 4), eine angemessene Entschädigung vorsehen (§ 5) und darlegen müsste, weshalb Inhalts- und Schrankenbestimmungen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nicht ausreichen (§ 3 Abs. 3). Ein konkretes Vergesellschaftungsgesetz steht derzeit noch aus; der gesetzgeberische Rahmen für ein solches Vorhaben ist durch den Volksentscheid jedoch bereits geschaffen.
Mögliche Eckpunkte eines Gesetzes zur Vergesellschaftung
Einen konkreten Gesetzentwurf einer Landesregierung gibt es bislang nicht, da deren Zusammensetzung, von der noch zu bildenden Regierungskoalition abhängt.
Die derzeit verfügbaren Anhaltspunkte für den möglichen Inhalt eines Vergesellschaftungsgesetzes ergeben sich aus drei Quellen: dem Volksentscheid aus dem Jahr 2021, dem von der Initiative „Deutsche Wohnen und Co. Enteignen“ ausgearbeiteten Gesetzentwurf (VerGE) sowie dem Beschluss 10-04/2026 des Berliner Landesverbands der Linken zur Vergesellschaftung.[4] Aus diesen Quellen lassen sich insbesondere zwei Eckpunkte ableiten:
- Vergesellschaftung der Bestände aller privatwirtschaftlichen Wohnungsunternehmen mit jeweils mehr als 3.000 Wohnungen im Land Berlin,
- gemeinwirtschaftliche, nicht profitorientierte Verwaltung der Wohnungsbestände durch eine Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR),
- Entschädigung der betroffenen Unternehmen deutlich unterhalb des Verkehrswerts.
Betroffen wären nach derzeitigem Stand somit ausschließlich privatwirtschaftliche Unternehmen mit einem Berliner Wohnungsbestand von jeweils mehr als 3.000 Wohnungen. Von der Überführung ausgenommen sollen nach dem Entwurf 3.000 Wohnungen sein, die im Bestand des Unternehmensverbunds verbleiben. Ausgenommen von der Vergesellschaftung sollen zudem etwa landeseigene, gemeinnützige und kirchliche Unternehmen sowie Genossenschaften sein. Art. 15 GG sieht zwingend eine Entschädigung vor, wobei die bisherigen Vorstellungen der Befürworter einer Vergesellschaftung eine Entschädigung deutlich unterhalb des Verkehrswerts vorsehen. Trägerin des Gemeineigentums würde nach § 8 VerGE eine noch zu gründende Anstalt öffentlichen Rechts werden.
Zugleich sollen bestehende Grundpfandrechte kraft Gesetzes gelöscht werden, wobei finanzierenden Banken im Gegenzug ein Anspruch auf Entschädigung zustehen soll. Die Auswirkungen wären im Detail zu prüfen, sobald konkrete Gesetzesvorhaben vorliegen.
Da es sich bei all dem nicht um Vorgaben eines Regierungsentwurfs, sondern um Positionen aus einem Volksentscheid, einem Initiativentwurf und einem Parteibeschluss handelt, bleibt abzuwarten, welche dieser Eckpunkte in einen künftigen Gesetzentwurf übernommen werden.
Verfassungs-
rechtlicher Rahmen der Vergesellschaftung
Da die Berliner Verfassung – anders als in anderen Bundesländern – keinen Artikel zur Vergesellschaftung enthält, wird im juristischen Schrifttum schon auf dieser Ebene vertreten, dass eine Vergesellschaftung durch das Land Berlin von vornherein ausgeschlossen ist. Schließt man sich dieser Ansicht nicht an, käme als Rechtsgrundlage allein Art. 15 GG in Betracht. Sie ermöglicht eine Überführung von Privateigentum in Gemeineigentum jenseits der klassischen Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG. Seit dem Bestehen des Grundgesetzes wurde die Norm kein einziges Mal angewandt, sodass weder gefestigte Rechtsprechung noch eingespielte Verwaltungspraxis existiert.
Materielle Anforderungen an die Vergesellschaftung
Art. 15 GG gestattet die Überführung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft. Der sachliche Anwendungsbereich ist damit von vornherein auf die dort genannten Gegenstände beschränkt.
Darüber hinaus muss die Überführung „zum Zwecke der Vergesellschaftung" in Gemeinwirtschaft erfolgen. Gemeint ist eine Wirtschaftsform, die nicht auf individuelle Gewinnerzielung, sondern auf die Deckung eines gesellschaftlichen Bedarfs ausgerichtet ist und die gemeinwirtschaftliche Nutzung dauerhaft rechtlich absichert. Eine Verstaatlichung aus rein fiskalischen Gründen – etwa ein Erwerb des Staates ohne Änderung der Bewirtschaftungsweise – genügt diesen Anforderungen ebenso wenig wie eine bloße Umverteilung von Eigentum unter Privaten. Ein formeller Eigentumsübergang ist dabei nicht zwingend. Denkbar sind auch Formen gesellschaftlicher Kontrolle, bei denen das Privateigentum formal bestehen bleibt.
Gesetzesvorbehalt, Entschädigung und Verhältnismäßigkeit
Jede Vergesellschaftung bedarf eines förmlichen Parlamentsgesetzes, das „Art und Ausmaß der Entschädigung" regelt; ein Rückgriff auf Verwaltungshandeln oder eine Delegation an den Verordnungsgeber scheidet aus. Für die Bemessung der Entschädigung gelten die Grundsätze der Enteignungsentschädigung entsprechend, sodass sie angemessen sein muss.
Jede Vergesellschaftung muss dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Die Überführung in Gemeineigentum müsste ein geeignetes, erforderliches und angemessenes Mittel sein, um das angestrebte Gemeinwohlziel – beispielsweise die Schaffung und Sicherung bezahlbaren Wohnraums – zu erreichen. Gerade die Erforderlichkeit steht im Mittelpunkt der Diskussion. Sie ist zu verneinen, wenn ein geringer in die Grundrechte eingreifendes Mittel vorhanden ist, das mindestens ebenso wirksam wie die Vergesellschaftung das mit ihr verfolgte Ziel realisiert. Gegen die Erforderlichkeit wird eingewandt, dass etwa öffentlich geförderter Wohnungsneubau, verschärfte Mietpreisregulierungen oder sozialstaatliche Eigentumsbindungen das Ziel mit geringerer Eingriffsintensität erreichen könnten, während durch die Vergesellschaftung noch keine neuen Wohnungen entstehen.
Möglichkeit und Zulässigkeit einer Verhinderung durch ein Bundesgesetz
Parallel zur Berliner Debatte hat die aktuelle Bundesregierung in ihrem „Programm für Aufschwung und Beschäftigung“ im Juli 2026 angekündigt, ein Bundesgesetz zu prüfen, das eine landesrechtliche Vergesellschaftung nach Art. 15 GG verhindern oder zumindest eingrenzen soll.[5] Verfassungsrechtlich ist ein solches Vorgehen an enge Voraussetzungen geknüpft.
Konkurrierende Gesetzgebung
Art. 15 GG fällt in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG. Im Falle des Art. 15 GG bedeutet dies, dass der Bund die Befugnis zur Gesetzgebung nur dann hat, „wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht", Art. 72 Abs. 2 GG.
Trifft der Bund eine abschließende Regelung, entfaltet diese Sperrwirkung gegenüber landesrechtlichen Regelungen.
Grundsätzlich kann der Bund im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung auch eine sogenannte negative Sachentscheidung treffen und damit bestimmte Instrumente oder Regelungsformen – etwa eine landesrechtliche Vergesellschaftung – ausschließen.
Umstritten ist allerdings, ob ein reines Verbotsgesetz ohne eigenen sachlichen Regelungsgehalt verfassungsrechtlich Bestand hätte. Die Rechtsprechung hat in der Vergangenheit festgestellt, dass ein Bundesgesetz im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung jedenfalls einen eigenen materiellen Regelungsinhalt haben muss.[6] Daraus folgt, dass ein Bundesgesetz nicht allein dem Zweck dienen darf, die Länder an eigener Gesetzgebung zu hindern.
Ob der Bund eine Berliner Vergesellschaftung durch Bundesgesetz sperren kann, hängt somit davon ab, ob er eine inhaltlich eigenständige und abschließende Regelung trifft.
Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung
Hinzu kommt eine weitere Hürde: Nach Art. 72 Abs. 2 GG darf der Bund im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung nur tätig werden, wenn die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.
Ob diese Schwelle überwunden werden kann, ist offen. Für die Erforderlichkeit einer Bundesregelung ließe sich beispielsweise anführen, dass eine landesrechtliche Vergesellschaftung die Investitionsbedingungen am Wohnungsmarkt bundesweit beeinflussen könnte. Wenn ein Land Eigentumsbestände oberhalb einer bestimmten Schwelle in Gemeineigentum überführt, kann dies die Kapitalverteilung und Finanzierungskonditionen auch in anderen Ländern verändern und damit die Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse berühren, zumal potenziellen ausländischen Investoren das deutsche föderale System oftmals nicht näher bekannt sein dürfte.
Gerichtliche Überprüfungs-
möglichkeiten
Sollte ein Vergesellschaftungsgesetz erlassen werden, stünden für die betroffenen Wohnungsunternehmen sowie finanzierenden Banken u. a. mehrere Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung. In Betracht kommt zum einen die Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht oder dem Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin. Daneben können die Bundesregierung, eine Landesregierung oder ein Viertel der Mitglieder des Bundestages eine abstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht einleiten, Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG. Schließlich kann bei Eilbedürftigkeit und drohenden irreversiblen Nachteilen vorläufiger Rechtsschutz beantragt werden.
Ausblick
Die weitere Entwicklung der Vergesellschaftungsidee hängt maßgeblich von den politischen Weichenstellungen auf Landes- und Bundesebene ab. In Berlin ist zunächst die Koalitionsbildung abzuwarten. Erst wenn sich die künftige Landesregierung auf ein konkretes Vergesellschaftungsgesetz verständigt, wird absehbar, ob und in welcher Form der Volksentscheid umgesetzt wird.
Parallel bleibt die Frage offen, ob der Bund von seiner angekündigten Prüfung eines Bundesgesetzes zur Eingrenzung landesrechtlicher Vergesellschaftungen tatsächlich Gebrauch macht.
Sollte ein Landesgesetz zur Vergesellschaftung erlassen werden, ist eine verfassungsgerichtliche Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht zu erwarten, ebenso beim Erlass eines Bundesgesetzes, um die Vergesellschaftung zu verhindern. Die zahlreichen ungeklärten Rechtsfragen rund um Art. 15 GG, von der Verhältnismäßigkeit über die Entschädigungshöhe bis zur Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern, dürften letztlich erst durch das Bundesverfassungsgericht abschließend geklärt werden.
Für weitere Informationen stehen wir Ihnen jederzeit zur Verfügung – wir unterstützen und beraten Sie gern!
[1] Amtliche Mitteilung zum Volksentscheid, über einen Beschluss zur Erarbeitung eines Gesetzentwurfs durch den Senat zur Vergesellschaftung der Wohnungsbestände großer Wohnungsunternehmen am 26. September 2021, S. 5.
[2] Ebd., S. 15.
[3] GVBl. 2026, 138.
[4] Beschluss 10-04/2026 des Berliner Landesverbandes der Linken.
[5] Ein Programm für Aufschwung und Beschäftigung, abrufbar unter https://www.bundesregierung.de/resource/blob/2196306/2445592/bc8e5e160d87f0bdd593121a96a45d2/2026-07-02-koaausschuss-data.pdf
[6] Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 – 8 C 12/98, juris, Rn. 28.
